Aufgabe der Flugsicherung nach § 27c Abs. 1 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) ist es, die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs zu gewährleisten. Diesem Zweck dienen die Flugverfahren nach § 27a Abs. 2 Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO), die als Anbindung zu den in Deutschland bestehenden Flugverkehrsstrecken für den An- und Abflug für jede Start- und Landebahn eines Flugplatzes festgelegt werden. Zur Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit und zur Erleichterung der Verkehrsabwicklung sind diese Flugverfahren vom Luftfahrzeugführer zu beachten. 

Das Verfahren der Festlegung

Das jeweilige Flugverfahren wird in Form einer Rechtsverordnung nach § 32 Abs.1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 LuftVG, § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftV0 vom Luftfahrt-Bundesamt (LBA) erlassen. Dass insoweit das LBA tätig wird, hängt mit der privatrechtlichen Organisationsstruktur der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) zusammen, die ein Tätigwerden als Verordnungsgeber nicht zulässt. Die inhaltliche Festlegung der Flugverfahren erfolgt jedoch weitgehend durch die DFS als die fachlich zuständige Flugsicherungsstelle.

Die festzulegenden Flugverfahren werden unter Berücksichtigung der Richtlinien und Empfehlungen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO), die flugtechnische bzw. flugbetriebliche Vorgaben enthalten, entwickelt und sind auf die im näheren Bereich des Flughafens liegenden Boden-Navigationsanlagen abgestützt. Bedingt durch Toleranzen der Anlagen an Bord und am Boden ist es aber für den Piloten nicht in allen Fällen möglich, dem idealen Flugweg, wie er zeichnerisch in den Karten festgelegt ist, zu folgen. Deswegen werden für die einzelnen Abflugverfahren entsprechend den Richtlinien der ICAO sog. Flugerwartungsgebiete einbezogen, die links und rechts des idealen Flugweges liegen. Innerhalb dieser Flugerwartungsgebiete hat der Luftfahrzeugführer den Anflug bzw. den Abflug durchzuführen. Regelmäßig ist dies auch der Fall, denn nach mathematischen Berechnungen liegen mindestens 95 % der Flüge innerhalb der Flugerwartungsgebiete.

Im Hinblick auf die dichte Bebauung im Umfeld sämtlicher Verkehrsflughäfen in Deutschland wird jedoch der Verlauf dieser Strecken bei Beachtung der flugtechnischen bzw.- betrieblichen Notwendigkeiten (wie z.B. Erreichen einer bestimmten Mindestflughöhe im Geradeausflug vor Einleiten einer Kurve, Berücksichtigung durchschnittlicher Steiggradienten, Berücksichtigung topographischer und sonstiger Hindernisse etc.) auch in lärmschutztechnischer Hinsicht optimiert, so dass größere Orte und Städte bzw. dichter besiedelte Zonen vom Fluglärm so wenig wie möglich tangiert werden. 

Der von der DFS erstellte fachplanerische Entwurf wird regelmäßig den Lärmschutzkommissionen (§ 32b LuftVG) zur Beratung zugeleitet, die teilweise auch eigene Vorschläge einbringen, die dann nach den o.g. flugbetrieblichen Voraussetzungen überprüft werden. Erst nach Abschluss dieser fachplanerischen Überprüfung und Überarbeitet wird der Entwurf dem LBA zur Verkündung als Rechtsverordnung zugeleitet.

Der Umfang des Rechtsschutzes

Der Umfang des Rechtsschutzes gegenüber den durch Verordnung festgelegten Flugverfahren ist nicht eindeutig geklärt. 

Dass es sich hier nicht um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit handelt, für die der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO nicht eröffnet wäre, hat bereits das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) entschieden (BVerfG, NVwZ 1998, S. 169). Das Bundesverfassungsgericht hat dabei darauf verwiesen, dass für diese Streitverfahren die Verwaltungsgerichte zuständig sind. Diese Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) jetzt noch einmal ausdrücklich bestätigt. Der enge räumliche und betriebliche Zusammenhang der Festlegung von An- und Abflugwegen nach § 27a Abs. 2 LuftVO mit dem Betrieb des betreffenden Verkehrsflughafens rechtfertige es, die Voraussetzungen für die instanzielle und örtliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts nach § 48 Abs. 1 Nr. 6 bzw. § 52 Nr. 1 VwGO als gegeben anzusehen (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, BVerwG 11 C 13.99).

Das BVerwG sieht hierbei Rechte der Anwohner verletzt und bejaht die Klagebefugnis auf der Grundlage eines Abwägungsgebots, wenn von dem Kläger substantiiert vorgetragen wird, dass die Auswirkungen einer Flugstreckenfestlegung die Folge einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung und fehlenden Abwägung sei.

Bei der Festlegung von Flugverfahren handele es sich um die Verwirklichung einer staatlichen Planungsaufgabe, bei der die in der räumlichen Umgebung des Flughafens auftretenden Probleme und Interessenkonflikte bewältigt werden müssten. Die Festlegung von Flugstrecken unterliege damit dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot, das aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung folge und allgemein gelte (BVerwG unter Hinweis auf BVerwGE 56, 110 <122> m.w.N.). 

Aus der Vorschrift des § 29b LuftVG lasse sich insoweit nichts Gegenteiliges ableiten. Soweit danach die Luftfahrtbehörden und auch das Luftfahrt-Bundesamt (LBA) auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbaren Fluglärm „hinzuwirken" habe, werde hierdurch kein gegenüber dem Abwägungsgebot qualitativ andersartiger Entscheidungsmaßstab aufgestellt; die Vorschrift setze vielmehr die Geltung des Abwägungsgebots gerade voraus (BVerwG a.a.O.).

Diesem Abwägungsgebot komme nach Ansicht des BVerwG auch Schutznormcharakter hinsichtlich aller abwägungserheblicher privater Belange zu, ohne dass diese selbst rechtlich geschützt sein müssten . 

Zur möglichen Begründetheit einer Klage, die das BVerwG nicht abschließend entschieden hat, wird der besondere Charakter der Flugstreckenfestlegung betont, die dadurch gekennzeichnet sei, dass sie im Gegensatz zu Verkehrsplanungen am Boden keine „parzellenscharfe" Beurteilung der Beeinträchtigungen Dritter ermögliche, weil sie lediglich eine Ideallinie beschreibe, der ein „Flugerwartungsgebiet" zugeordnet werde, innerhalb dessen die Flüge tatsächlich abgewickelt werden. Diese Umstände bedingen und rechtfertigen es nach Ansicht des BVerwG, dass dem LBA bei der Festlegung der Flugstrecke ein weiter, allerdings nicht unbegrenzter Gestaltungsspielraum einzuräumen sei, so dass die Festlegung von An- und Abflugstrecken nur darauf überprüft werden könne, ob das LBA von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen sei, den gesetzlichen, insbesondere durch § 29b LuftVG bestimmten Rahmen erkannt und die Lärmschutzinteressen der Betroffenen in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund zurückgesetzt habe.

Im Falle einer nicht als willkürlich zu beanstandenden, aber zu einer unzumutbaren Lärmbeeinträchtigung führenden Streckenführung sei nach Auffassung des BVerwG Rechtsschutz nur gegenüber der Flughafengenehmigungsbehörde erfolgreich zu erlangen. Ein (Teil-)Widerruf der Flughafengenehmigung käme hiernach selbst dann in Betracht, wenn die Planfeststellungsfiktion nach § 71 Abs. 1 Satz 1 LuftVG eingreifen würde und der Rückgriff auf die Widerrufsvorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG hierdurch ausgeschlossen sein sollte (vgl. auch BVerwGE 105, 6). In jedem Fall sei aber - so die Berliner Richter - der Weg für nachträgliche Schutzauflagen gemäß § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG iVm § 9 Abs. 2 LuftVG eröffnet.

Wertung

Hiernach dürfte es für Flughafenanlieger sehr schwer werden, dem LBA nachzuweisen, dass es willkürlich die Interessen der Anwohner außer acht gelassen habe. Erfolgversprechender erscheint in diesen Fällen eher eine Klage gegen die Genehmigungsbehörde, um einen (Teil-)Widerruf der Genehmigung oder nachträgliche Schutzauflagen durchzusetzen.