Die internationale Verflechtung des Luftverkehrs bringt es mit sich, dass nationale Rechtsordnungen, die sich auf das jeweilige Luftfahrzeug beziehen, miteinander kollidieren können. Es stellt sich insbesondere die Frage, ob Vorschriften eines Staates in Bezug auf den Luftverkehr auch im Gebiet eines anderen Staates Geltung haben können (Extraterritorialität). Diese Frage ist deshalb von Bedeutung, weil Luftfahrzeuge nach dem völkerrechtlich zu beachtenden Gewohnheitsrecht im Unterschied zu Handelsschiffen nicht Teil des Territoriums ihres Heimatstaates sind. 

Nach Artikel 1 des ICAO-Abkommens erkennen die Vertragsstaaten ausdrücklich an, dass jeder Staat über seinem Hoheitsgebiet die volle und ausschließliche Lufthoheit besitzt. Der in dieser Regelung zum Ausdruck kommende Territorialitätsgrundsatz unterwirft damit jedes Luftfahrzeug zu allererst dem Recht des Staates, in dessen Territorium es sich aufhält. Daneben gilt jedoch auch das Recht des Heimatstaates des Luftfahrzeugs. Es handelt sich hierbei um das völkerrechtlich verankerte Flaggenrechtsprinzip.

Der durch das 11. ÄndLuftVG eingefügte § 1a LuftVG stellt für alle deutschen Luftfahrzeuge und solche, für die Deutschland die Verantwortung des Eintragungsstaates übernommen hat, ausdrücklich klar, dass die Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes und die zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften auch außerhalb des Hoheitsgebietes der Bundesrepublik Deutschland beim Betrieb anzuwenden sind, soweit ihr materieller Inhalt dem nicht erkennbar entgegensteht oder nach völkerrechtlichen Grundsätzen die Befolgung ausländischer Rechtsvorschriften vorgeht.

Die Regelung steht damit nicht im Widerspruch zu Artikel 11 des ICAO-Abkommens, wonach grundsätzlich die Gesetze und Vorschriften eines Vertragsstaats über den Ein- oder Ausflug nach oder aus seinem Hoheitsgebiet oder über den Betrieb und den Verkehr der Luftfahrzeuge innerhalb seines Hoheitsgebiets auf die Luftfahrzeuge aller Vertragsstaaten ohne Unterschied der Staatszugehörigkeit anzuwenden und von diesen zu befolgen sind. 

Inwieweit Staaten von Artikel 11 des ICAO-Abkommens Gebrauch machen können, ist jedoch in letzter Zeit vor dem Hintergrund gestiegener nationaler Sicherheitsbedürfnisse und eines ausgeprägten politischen Sendungsbewusstseins mancher Staaten in den Mittelpunkt der Kritik geraten.

Besonders aktiv auf diesem Gebiet sind die USA. Beispiele aus der Vergangenheit, die Sachverhalte in Bezug auf den Luftverkehr innerhalb und/oder außerhalb des eigenen Hoheitsbereichs regeln, sind:

• Regelung des Glücksspiels und des Rauchens an Bord von Luftfahrzeugen,

• Regelung des Mindeststandards bei der Sicherheitsüberprüfung von Passagieren.

Die ICAO und die ECAC haben deutlich gemacht, dass solche einseitigen Maßnahmen eines Staates nicht hingenommen werden können, weil andernfalls die mit dem ICAO-Abkommen beabsichtigte Einheitlichkeit und Herstellung von gleichen Standards über Bord geworfen werden würden. Letztlich könne eine einseitige und extensive Auslegung von Artikel 11 des ICAO-Abkommens nur im völligen Chaos enden, wenn jeder Staat sich veranlasst sähe, einseitig für den Flugverkehr in Bezug auf den Ein- und Ausflug nach oder aus seinem Hoheitsgebiet besondere Regelungen (z.B. Bekleidungs-, Speise- oder Verhaltensvorschriften) zu erlassen.

Artikel 11 des ICAO-Abkommens ist vielmehr im engen Kontext mit Artikel 37 und 38 des ICAO-Abkommens zu sehen. Hiernach ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, daran mitzuarbeiten, dass für Vorschriften, Richtlinien, Verfahren und Organisation in Bezug auf Luftfahrzeuge, Personal, Luftstraßen und Hilfsdienste der höchstmögliche Grad an Einheitlichkeit in allen Angelegenheiten erreicht wird. Die Luftfahrt soll verbessert und erleichtert, nicht durch einseitige Maßnahmen eingeschränkt werden. Kann ein Staat dieser Verpflichtung nicht nachkommen, weil er es für undurchführbar hält, einer internationalen Richtlinie oder einem internationalen Verfahren in jeder Hinsicht nachzukommen, oder seine eigenen Vorschriften und Maßnahmen mit einer internationalen Richtlinie oder einem internationalen Verfahren in volle Übereinstimmung zu bringen, ist er nach Artikel 38 des ICAO-Abkommens gehalten, die Unterschiede sofort dem Rat der ICAO anzuzeigen. 

Aus diesen Regelungen ergibt sich, dass auch, soweit nationale Maßnahmen nicht unmittelbar extraterritorial gelten, sondern nur mittelbar eine derartige Wirkung entfalten, nichts anderes gelten kann. Maßnahmen eines Staates nach Artikel 11 des ICAO-Abkommens müssen daher in jedem Fall auf Ihre Vereinbarkeit mit dem geltenden ICAO-System geprüft werden.