In landesrechtlichen Naturschutzverordnungen werden zunehmend Vorschriften aufgenommen, die den Luftverkehr regeln, wie z.B.

"Es ist verboten, 

• innerhalb des Naturschutzgebietes Modellflug zu betreiben,

• Luftfahrzeuge aller Art zu starten."

Die Verfassungsmäßigkeit derartiger Regelungen ist umstritten. Im Einzelnen wird im luftrechtlichen Schrifttum insbesondere über das Verhältnis zwischen den luftpolizeilichen Erlaubnistatbeständen des § 16 LuftVO sowie der (subsidiären) Generalklausel des § 29 Abs. 1 LuftVG gegenüber landesrechtlichen Vorschriften auf anderen Rechtsgebieten gestritten (vgl. Böss, NuR 1980, S. 12 ff.; Eckardt, NuR 1981, S. 87 ff., S. 194 (Replik); Hartmann, NuR 1981, S. 191; siehe insbesondere auch jüngst Stollmann, Freizeitaktivität Modellfliegen: Ökologische Problematik und rechtliche Rahmenbedingungen in NuR 1997, S. 476). In der Rechtsprechung scheint dieses Verhältnis mittlerweile Gegenstand einer weitgehend gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG in NVwZ 1986, S. 469 f.; S. 470 f.; NVwZ 1987, S. 130 f.; S. 493 f.) sowie oberster Landesgerichte (vgl. VGH Mannheim, NuR 1990, S. 465 f.; BayObLG, NuR 1992, S. 40) zu sein.

Vor dem Hintergrund der im Bund/Länder-Verhältnis zu beachtenden Unzulässigkeit von Doppelzuständigkeiten für die gleiche Materie (vgl. BVerfGE 36, 193 (202); 61, 149 (204)) besteht die Notwendigkeit einer eindeutigen Zuordnung der jeweiligen Regelungsbefugnis für einen bestimmten Bereich.

• In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird für die kompetenzrechtliche Zuordnung einer Regelung, die mehrere Sachbereiche berührt, überwiegend darauf abgestellt, welcher Sachbereich unmittelbarer oder nur mittelbarer Regelungsgegenstand ist (vgl. BVerfGE 8, 104 (116); 8, 143 (148); 9, 185 (189); 13, 181 (196); 26, 281 (298)), ob er "ausschließlich" bzw. "speziell" zum Gegenstand des Gesetzes gemacht und nicht nur als "Reflex" mitberührt ist (vgl. BVerfGE 14, 197 (220); 28, 119 (149); 33, 206 (217)).
     

• Im Schrifttum wird in ähnlicher Weise die Zuordnung von Gesetz- und Kompetenznorm als Ermittlung des Sachzusammenhangs verstanden und darauf abgestellt, zu welchem Kompetenzbereich die größere Sachnähe der Regelung besteht (vgl. Maunz/Dürig-Maunz, GG Art. 74 Rdn. 12; Jarass-Pieroth, GG, Art. 70 Rdn. 4 m.w.N.).

Vorschriften in landesrechtlichen Naturschutzverordnungen sind demnach nicht zulässig, wenn sie unmittelbar und zielgerichtet den Luftverkehr regeln.

Nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes (Artikel 73 Nr. 6 Grundgesetz) hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für Regelungen, die den Luftverkehr betreffen. Es ist nur dem Bund vorbehalten, Tatbestände und Handlungsweisen, die den Luftverkehr betreffen, zu regeln.

Ein Eingriff in die ausschließliche Bundeskompetenz für den Luftverkehr liegt dann nicht vor, wenn eine landesrechtliche Regelung nur mittelbar eine bestimmte, für den Luftverkehr erhebliche Handlungsweise im Hinblick auf deren Gefährdungspotential für den Schutzzweck einer Schutzgebietsverordnung verbietet.

So wäre ein Verbotsregelung, wie z. B.

"Es ist verboten,

• wildlebende Tiere durch Lärm oder auf andere Weise zu stören,

• den Lebensraum zu schädigen,

• den Naturgenuss zu beeinträchtigen."

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, denn soweit im Einzelfall unter die vorstehende Verbotsregelung auch Aktivitäten des Luftverkehrs subsumiert werden könnten, wären solche Verbotstatbestände nicht luftverkehrsrechtliche Regelungen. Die Luftfahrt wäre nämlich durch derartige Regelungen allenfalls nur mittelbar betroffen.

Ist jedoch der Regelungsgegenstand des Verbots der Luftverkehr selbst, d.h. sollen die Belange des Naturschutzes im Wege von Luftverkehrsbeschränkungen geschützt werden, könnte darin grundsätzlich ein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes liegen.

Das würde jedoch voraussetzen, dass es sich bei dem Eingriff in die Regelungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr um einen zielgerichteten Eingriff handelte, der gerade den verkehrsspezifischen Regelungsbereich betreffen soll.

Hieran bestehen aber Zweifel.

Um einen derartigen Eingriff feststellen zu können, ist eine Auslegung des in Betracht kommenden Kompetenztatbestandes erforderlich, d. h. eine Eingrenzung des tatsächlich zugewiesenen Sachgebietes anhand des Wortlauts, der Entstehungsgeschichte, des systematischen Zusammenhangs und insbesondere des Zwecks der Kompetenzzuweisung an den Bund. Nur soweit hiernach Deckungsgleichheit zwischen Kompetenznorm und einfachrechtlicher Regelung besteht, kann ein Einbruch in die Kompetenzsphäre des Bundes durch die landesrechtliche Regelung festgestellt werden.

Bei Artikel 73 Nr. 6 Grundgesetz ist zu berücksichtigten, dass es sich dabei um eine Kompetenzzuweisung auf dem Gebiet des Verkehrswesens handelt, über deren Inhalt und Umfang das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden hat.

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts dient diese Kompetenzzuweisung bei Anwendung eines "erweiterten Verständnisses des Begriffs" (vgl. BVerfGE 40, 383 (379 f.)) dem "Zweck, einheitliche Regelungen zu ermöglichen, um die spezifischen Gefahren ... aus der Benutzung des Verkehrsmittels im Verhältnis zu den Verkehrsteilnehmern oder Dritten sowie Gefahren, die von außen auf den Verkehr einwirken, abzuwehren und den optimalen Ablauf des Verkehrs zu gewährleisten" (BVerfGE 40, 371 (380)).

Nach dieser Auffassung ist das Verkehrsrecht ein sachlich begrenztes Ordnungsrecht, für das dem Bund - abweichend vom sonstigen (Polizei-) und Ordnungsrecht - die Gesetzgebungskompetenz zusteht.

Die Luftverkehrsverwaltung nach Artikel 87d Grundgesetz wird folglich auch von der Literatur als "(technische) Sicherheitsverwaltung" betrachtet (vgl. v. Mangoldt/Klein, GG, Art. 87d Anm. III 2 m.w.N.). Ihre Aufgabe wird damit umschrieben, dass sie die Verkehrsströme innerhalb der Bundesrepublik und über ihre Grenzen hinaus mit dem Ziel bester Förderung des Verkehrs aufeinander abzustimmen und die Sicherheit des Luftverkehrs zu gewährleisten (habe)" (vgl. v. Münch, GG, Art. 87d Rdnr. 4 m.w.N.).

Wird jedoch die Kompetenzzuweisung auf dem Gebiet des Verkehrswesens derartig eingeschränkt aufgefasst, kann daraus keine umfassende Bundeskompetenz für den "Luftraum" als solchen abgeleitet werden, da dies auf eine dem Grundgesetz fremde "territoriale Bundesunmittelbarkeit" hinaus liefe (so hinsichtlich des Bereichs der Bundeswasserstraßen: BVerfGE 15, 1 (12); 21, 312 (320) ).

Diese Feststellung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass

1. das Luftverkehrsgesetz und die für seine Durchführung erlassenen Vorschriften für sämtliche für die Benutzung des Luftraums vorgesehene Geräte gelten,

2. sich die Luftaufsicht der Luftaufsichtsbehörden auf sämtliche im Zusammenhang mit diesen Geräten auftretenden polizei- und ordnungsbehördlichen Maßnahmen erstreckt.

zu 1.:
 
Die im Luftverkehrsgesetz auf den ersten Blick als untypisch erscheinende Erstreckung auch auf die nicht der Beförderung von Personen oder Sachen dienende Benutzung des Luftraums durch Drachen, Flugmodelle, Raketen und sonstige für die Benutzung des Luftraums abgestimmte Geräte (§ 1 Abs. 2 LuftVG) dient nämlich in erster Linie dem Schutz des Luftverkehrs vor äußeren Einwirkungen. Zutreffend wird in den Kommentierungen zum LuftVG im Hinblick auf die notwendige Abgrenzung zu Spielzeug und ähnlichen Gegenständen darauf abgestellt, ob sie eine potenzielle Gefahr für die am Luftverkehr teilnehmenden Luftfahrzeuge darstellen können (vgl. Giemulla/Schmid, LuftVG, § 1 Rdnr. 28). Durch die Einbeziehung dieser Gegenstände in die Begriffsbestimmung als Luftfahrzeuge im Sinne des Luftverkehrsgesetzes (§ 1 Abs. 2 LuftVG) sind sie vom Bundesgesetzgeber gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 8 LuftVG i.V.m. § 29 LuftVG der sog. Luftaufsicht unterworfen und unterliegen unter bestimmten Voraussetzungen einer Erlaubnispflicht nach § 16 LuftVO.

zu 2.:
 
Wenn man die dem Bund in Artikel 73 Nr. 6 Grundgesetz ausdrücklich zugewiesene Materie "Luftverkehr" im o. g. Sinne als Gegenstand einer Verkehrskompetenz auslegt, wird nur die verkehrsspezifische Gefahrenabwehr (Schutz des Luftverkehrs vor betriebsimmanenten Gefahren sowie Einwirkungen von außen und Schutz Dritter vor den spezifischen Gefahren des Luftverkehrs) unmittelbar erfasst. Für diese ist eine Ausweitung der Regelungsbefugnis auf andere in Betracht kommende spezialpolizeiliche Materien wie z. B. das Naturschutzrecht nicht zwingend erforderlich. Eine wirksame Aufgabenwahrnehmung ist im Hinblick auf die verkehrsspezifischen Anforderungen durch den Bund ausreichend gewährleistet.

Dementsprechend ist die in § 1 Abs. 1 LuftVG normierte Freiheit der Benutzung des Luftraums und insbesondere die Ausschließlichkeit ihrer Beschränkung durch das Luftverkehrsgesetz bzw. die aufgrund dessen zu erlassenden Verordnungen nur in Bezug auf die verkehrsspezifischen Aspekte zu verstehen, nicht aber als "schrankenlose Handlungsfreiheit im Luftraum".

Die im Rahmen einer Natur- bzw. Landschaftsschutzverordnung ausdrücklich ausgewiesenen Flugverbote unterscheiden sich in ihrer Zielsetzung von den luftverkehrsspezifischen Anforderungen und Beschränkungen des LuftVG. Normzweck der betreffenden Naturschutzverordnung ist die Gewährleistung eines besonderen Ruheraums für die geschützten Objekte, während das Flugverbot wie auch die übrigen Beschränkungen nur instrumental hierfür sind. In welchem Umfang Beschränkungen zum Schutz des Naturschutzes materiellrechtlich erforderlich sind und inwieweit ggf. Befreiungen erteilt werden können, ist sachgerecht nur von dem für diese Materie zuständigen (Landes-) Gesetzgebers bzw. den entsprechenden (Länder-) Fachbehörden zu entscheiden. Ein zielgerichteter Eingriff in die Regelungskompetenz des Bundes für den Luftverkehr als solchen ist damit nicht verbunden. Dies wäre nur dann anders zu beurteilen, wenn auch der verkehrsspezifische Regelungsbereich betroffen wäre (wenn z. B. auch die Luftsicherheit betroffen wäre).

Im vorliegenden Falle bildet das Bundesstaatsprinzip eine Schranke für die Ausschöpfung der jeweiligen Kompetenzen und erfordert eine wechselseitige Berücksichtigung der jeweiligen Aufgabenbereiche (vgl. BVerfGE 12, 205 (254 f.); 21, 312 (320); 81, 310 (337); Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 Rdnr. 13 m.w.N.).