Europäische Union  -  Rechtsordnung

Die Rechtsgrundlagen des Luftverkehrs innerhalb und zwischen Mitgliedstaaten der EU ergeben sich aus primärem und sekundärem Gemeinschaftsrecht. Sie sind geprägt von Deregulierung und Harmonisierung der rechtlichen Rahmenbedingungen mit dem Ziel der Schaffung eines liberalisierten Luftverkehrsmarktes in Europa (vgl. Gesamtbestand des Gemeinschaftsrecht).

Darüber hinaus gelten fast sämtliche Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft (EG) auch in dem vom Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum erfassten Gebiet (EWR seit dem 1. Juli 1994 - Gebiet der EU-Staaten + Norwegen, Island und Lichtenstein).

Soweit EG-Regelungen bestehen, wird das nationale Recht der Mitgliedstaaten vom Recht der Europäischen Gemeinschaft ergänzt bzw. überlagert (Vorrang des Gemeinschaftsrecht).

Primäres Gemeinschaftsrecht

Nach Artikel 80 Abs. 2 EG-Vertrag (ex-Artikel 84) obliegt die Gestaltung der gemeinschaftlichen Verkehrspolitik im Bereich der Seeschiffahrt und der Luftfahrt im pflichtgemäßen Ermessen des Rates. Zwar gilt nach Artikel 80 Abs. 1 EG-Vertrag der Titel "VERKEHR" (Artikel 70 bis 79) nicht für den Luftverkehr, doch bedeutet dies gerade nicht, dass der Luftverkehr grundsätzlich von den allgemeinen Regelungen des EG-Vertrages ausgenommen ist. Mit der Regelung von Artikel 80 Abs. 2 sollte vielmehr nur deutlich gemacht werden, dass im Hinblick auf die völkerrechtlichen Bindungen der dort genannten Verkehrsträger ein größerer Ausgestaltungsspielraum besteht (vgl. dazu EuGH, Slg. 1974, 359).

Die Regelungen der Grundfreiheiten des Vertrages (insbesondere Dienstleistungsfreiheit - EuGH, Slg. 1985, 1513) sowie das Kartell- und Wettbewerbsrechtrecht (EuGH, Slg. 1986, 1425; Slg. 1989, 803) finden letztlich uneingeschränkt Anwendung auf die Luftfahrt.

Sekundäres Gemeinschaftsrecht

Mit dem so genannten "Dritten Liberalisierungspaket" der EG, das seit dem 01. Januar 1993 in Kraft ist, wurde die Liberalisierung des Luftverkehrs in Europa vollendet. Wesentliche Inhalte des Paketes sind Regelungen 

• zum Berufszugang, 

• zum Marktzugang und 

• zur Tariffreiheit; 

außerdem wurde die Unterscheidung zwischen innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Flügen sowie zwischen Fluglinienverkehr und Gelegenheitsverkehr aufgegeben. Seit dem 01. April 1997 ist darüber hinaus die uneingeschränkte Kabotage für alle Luftfahrtunternehmen der EU erlaubt.

Auf dem Verhandlungswege wurde seit 1993 die Liberalisierung des Luftverkehrs über die EU-Mitgliedstaaten hinaus erweitert:

• Seit dem 01. Juli 1994 findet das 3. Liberalisierungspaket Anwendung gegenüber Norwegen und Island; 

• mit der Schweiz wurde am 21. Juni 1999 ein entsprechendes Abkommen gezeichnet;

• seit Dezember 1996 verhandelt die Europäische Kommission mit den MOE-Ländern (Lettland, Estland, Litauen, Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Slowenien, Rumänien und Bulgarien) sowie seit November 1999 mit Zypern

mit dem Ziel der Schaffung eines Gemeinsamen Europäischen Luftverkehrsraums (European Common Aviation Area) mit gegenseitiger Marktöffnung unter den Rahmenbedingungen des EG-Regelungswerks (Acquis Communautaire). Die Verhandlungen sind weit fortgeschritten und sollen im Laufe des Jahres 2001 abgeschlossen werden.

Nach der Einbeziehung des Luftverkehrs in den liberalisierten europäischen Binnenmarkt stehen in der Europäischen Gemeinschaft (EG) weitere Harmonisierungsschritte bevor. Dabei geht es insbesondere um einheitliche Regelungen des Verbraucherschutzes und des Umweltschutzes, aber auch um die Errichtung einer europäischen Agentur für alle Fragen der Sicherheit des Luftverkehrs (EASA) und um gemeinschaftliche Maßnahmen gegen Verspätungen im Luftverkehr.

Drittes Liberalisierungspaket

Berufszugang  - VO 2407/92 (ABl. Nr. L 240 vom 24.08.1992 S. 1)

• Regelung der persönlichen Zuverlässigkeit

• Regelung der finanziellen Leistungsfähigkeit,

• Regelung der fachlichen und organisatorischen Befähigung

• Regelung des Haftpflichtversicherungsschutzes,

• Registrierung der eingesetzten Luftfahrzeuge in einem EU- bzw. EWR-Staat,

• Sitz des Unternehmens in einem EU- bzw. EWR-Staat

• Mehrheit des Unternehmens im Eigentum von Staatsangehörigen eines EU- bzw. EWR-Staates (Eigentümerklausel)
      

Marktzugang - VO 2408/92 (ABl. Nr. L 240 vom 24.08.1992 S. 8)

• Wegfall von Kapazitätsbeschränkungen,

• Zulassung der Inlandskabotage (8. Freiheit) - frei seit 1. April 1997,

• Zulassung der Monopolisierung bestimmter Strecken bei gemeinwirtschaftlicher Verpflichtung

- zwischen den Mitgliedstaaten frei seit Anfang 1993
- innerhalb der Mitgliedstaaten frei seit 1. April 1997

Tariffreiheit - VO 2409/92 (ABl. Nr. L 240 vom 24.08.1992 S. 15 )

• Festsetzung von Beförderungsentgelten ohne staatliche Einflussnahme.

 

Mit dem Dritten Liberalisierungspaket wurde insbesondere die Unterscheidung zwischen

• innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Flügen

(vgl. Artikel 1 Abs. 1, Artikel 3 Abs. 3 VO 2407/92; Artikel 1 Abs. 1, Artikel 3 Abs. 1 VO 2408/92; Artikel 1 Abs. 1 VO 2409/92),
 

• Fluglinienverkehr und Gelegenheitsverkehr

(vgl. Artikel 1 Abs. 1 VO 2408/92; Artikel 1 Abs. 1, Artikel 3 VO 2409/92)

aufgegeben. Für beide Bereiche gelten nunmehr einheitliche Regelungen.

Gesamtbestand des Gemeinschaftsrechts

• Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen - VO (EWG) 2407/92

- ABl. (EG) 1992 Nr. L 240/1,

• Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs - VO (EWG) 2408/92

- ABl. (EG) 1992 Nr. L 240/8,

• Flugpreise und Luftfrachtraten - VO (EWG) 2409/92

- ABl. (EG) 1992 Nr. L 240/15,

• Umfang der Anwendung der EG-Wettbewerbsregeln im Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten - VO (EWG) 3975/87, VO (EWG) 3976/87, geändert durch VOen (EWG) 2410/92 und 2411/92.
     

• Verhaltenskodex im Zusammenhang mit computergesteuerten Buchungssystemen (Sicherung gleichberechtigten Zugangs zu angemessenen Bedingungen) - VO (EWG) 2299/89, geändert durch VO (EWG) 3089/93.
      

• Mindestausgleichsleistungen bei Nichtbeförderung im Linienflugverkehr - VO (EWG) 295/91.
      

• Begrenzung der Schallemissionen von zivilen Unterschall-Luftfahrzeugen (Richtlinien 80/51/EWG, 83/206/EWG, 89/629/EWG) - Betriebsbeschränkungen von lauten Flugzeugen mit Strahlantrieb im Rahmen eines Gemeinschaftskonzeptes zur Begrenzung von Fluglärm, d. h. schrittweise Ausmusterung von Flugzeugen bis 2002, die die zur Zeit strengsten Lärmgrenzwerte nach den Vorschriften der ICAO nicht erfüllen (sog. "Kapitel 2"-Flugzeuge, Richtlinien 92/14/EWG und 98/20/EG).
      

• VO (EG) 925/1999 des Rates zur Registrierung und zum Einsatz innerhalb der Gemeinschaft von bestimmten Typen ziviler Unterschall-Strahlflugzeuge, die zur Einhaltung international festgelegter Normen umgerüstet und neubescheinigt worden sind („Hush Kits").
     

• Zuweisung von Zeitnischen (Slots) auf Flughäfen in der Gemeinschaft - VO (EWG) 95/93.
      

• Harmonisierung der technischen Vorschriften und der Verwaltungsverfahren in der Zivilluftfahrt - VO (EWG) 3922/91. Technische Vorschriften und Verfahren, die von den Joint Aviation Authorities (JAA) - Organisation europäischer Luftfahrtbehörden im Rahmen der Europäischen Zivilluftahrtkonferenz (ECAC) ausgearbeitet worden sind (enthalten im Anhang 2), sollen von der EG in Rechtsnormen umgesetzt werden. In der Praxis jedoch wenig Bedeutung erlangt.
       

• Gegenseitige Anerkennung der Befähigungszeugnisse für die Ausübung von Tätigkeiten in der Zivilluftfahrt (Anerkennung bereits erworbener Befähigungszeugnisse) - Richtlinie 91/670/EWG,
       

• Aufstellung und Anwendung kompatibler technischer Spezifikationen für die Beschaffung von Ausrüstungen und Systemen für das Flugverkehrsmanagement - Richtlinien 93/65/EWG, 97/15/EG,
       

• Marktöffnung bei Bodenabfertigungsdiensten an Flughäfen (schrittweise Öffnung der Bodenabfertigungsdienste für den Wettbewerb) - Richtlinie 96/67/EG,
       

• Untersuchung von Unfällen und Störungen in der Zivilluftfahrt (Richtlinie 94/56/EG),
       

• Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen - VO (EG) 2027/97.

Vorhaben der Europäischen Union

• Gebührengrundsätze für Flughäfen

Wesentliche Elemente des Richtlinienvorschlages der Kommission: Verbot von Diskriminierung, Kostengerechtigkeit, Transparenz.

• Überprüfung der VO (EWG) 95/93 ("Slotverordnung")

Kommission will Vorschläge zur Änderung der VO vorlegen.

• Änderung der VO (EWG) 3975187 und Vorschlag für eine VO zur Anwendung von Art. 81 Abs. 3 EG-Vertrag auf Gruppenfreistellungen im Luftverkehr zwischen der Gemeinschaft und dritten Ländern

Ausdehnung der Wettbewerbsregeln auf Luftverkehr mit dritten Ländern ist im Zusammenhang zu sehen mit Verhandlungsmandaten, die die Kommission bereits erhalten hat (USA, MOE-Länder).

• Änderung der VO (EWG) 295/91 ("Ausgleichsleistungen für Nichtbeförderung")

  Kommission hat u.a.

  • Erweiterung der Regelungen auf den Charterverkehr, 

  • Erhöhung der Ausgleichsleistungen sowie 

  • Verbesserung der Information des Fluggastes 

vorgeschlagen.

• Mitteilung der Kommission zum Schutz der Fluggäste in der Europäischen Union

Verbesserung des Verbraucherschutzes für Flugpassagiere geplant. 

Ansatz der Kommission erfasst nahezu alle Bereiche, mit denen Fluggäste in Berührung kommen, vom Beförderungsvertrag bis zu Gesundheitsfragen. Als ersten Schritt hat Kommission Informationskampagne über bestehende Rechte der Fluggäste gestartet. Als Ergebnis von Konsultationen mit Interessenverbänden hält Kommission darüber hinaus weitere umfangreiche Maßnahmen sowohl legislativer wie auch freiwilliger Art zur Verbesserung des Verbraucherschutzes für notwendig.

• Änderungen der VO (EWG) 3922/91

  • Übernahme von Teilen der JAA-Regelung JAR-OPS 1 als Anhang III der Verordnung zur Schaffung eines hohen Sicherheitsstandards sowie 

  • zur Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs im Binnenmarkt; insbesondere durch Einführung eines Qualitätssicherungssystems bei Luftfahrtunternehmen sowie Rahmenbedingungen für die Aufsicht über Luftfahrtunternehmen, für die Beförderung gefährlicher Güter, für die Sicherheitsanforderungen an Flug- und Kabinenbesatzung und für die Luftsicherheit

  • Berücksichtigung bilateraler Beziehungen mit Drittländern (insbesondere USA) auf dem Gebiet der Instandhaltung von Luftfahrtgerät. Dabei sollen vereinfachte Anerkennungen ausländischer Instandhaltungsbetriebe notifizierungspflichtig und mit Fristen versehen werden.

Beratungen im Rat auf Fachebene sind noch nicht abgeschlossen.

• Europäische Befähigungszeugnisse für die Ausübung von Tätigkeiten in der Zivilluftfahrt

Harmonisierung der Anforderungen an Befähigungszeugnisse für Flugzeugführer und Hubschrauberführer. Die Vorarbeiten bei der JAA sind abgeschlossen. Das Arbeitsergebnis liegt der Kommission als Grundlage für einen EG-Rechtsakt vor.

• Sicherheitsanforderungen und Bescheinigung der Befähigung von Flugbegleitern

  Anforderungen an Ausbildung, Prüfung, Tauglichkeit des Flugbegleitpersonals, Anerkennung von Ausbildungsstellen und Ausstellung von Befähigungsbescheinigungen. Beratungen im Rat auf Fachebene sind noch nicht abgeschlossen.

• Weißbuch der Kommission "Flugverkehrsmanagement - Für einen grenzenlosen Himmel über Europa" (1996) und künftige EG-Mitgliedschaft bei EUROCONTROL

Zielsetzung des Weißbuches: Erhöhung der Effizienz der Flugsicherung in Europa durch

• Wahrnehmung eigener Zuständigkeiten im Bereich der europäischen Flugsicherung

• Zentrales Luftraummanagement und technische Vereinheitlichung des europäischen Flugsicherungssystems

• Institutionelle Umorganisation der europäischen Flugsicherung.

Vorgeschlagenes System mit gesamteuropäischer Dimension soll im Grundsatz auf zentralisierter Ausübung von "ordnungspolitischen" (regulativen) und nationaler oder multinationaler Durchführung von "dienstleistungsbezogenen" Funktionen beruhen (ohne nähere Definition der Begriffe). Einen Eckpfeiler dieser Lösung bildet neustrukturiertes EUROCONTROL, das mit ausreichenden Befugnissen und Entscheidungs- und Kontrollmechanismen ausgestattet ist, und dem EG als Vollmitglied beitritt.

• Sicherheitsuntersuchung von Luftfahrzeugen aus Drittstaaten (KOM-Richtlinienvorschlag)

  Rat hat am 4. Juni 1998 gemeinsamen Standpunkt im wesentlichen wie folgt erlassen:

  • Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Untersuchung von Flugzeugen aus Drittländern, bei denen der Verdacht auf Nichteinhaltung internationaler Sicherheitsstandards besteht;

  • Verpflichtung zum gegenseitigen Austausch der bei der Sicherheitsuntersuchung gesammelten Informationen;

  • Verpflichtung, Flugverbot für Luftfahrzeuge auszusprechen, bei deren Kontrolle sich ein eindeutiges Sicherheitsrisiko ergibt.

  Rat hat in der durch EG-Vertrag vorgeschriebenen Frist die Richtlinie nicht verabschiedet. Richtlinie deshalb vorerst gescheitert. Kommission hat neuen Vorschlag angekündigt.

• Europäische Organisation für Luftverkehrs-Sicherheit (EASA)

Rat hat im Juni 1998 Kommission ermächtigt, für die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten Verhandlungen mit den derzeitigen Vollmitgliedern der Joint Aviation Authorities (JAA), die nicht der Gemeinschaft angehören (Monaco, Island, Norwegen, Schweiz) über den Abschluss eines Abkommens zur Gründung einer Europäischen Luftverkehrs-Sicherheitsbehörde als internationale Organisation aufzunehmen. Alle anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz (ECAC) sollen eingeladen werden, als Beobachter die Verhandlungen zu verfolgen.

Da das Abkommen sowohl Gemeinschaftszuständigkeit als auch nationale Zuständigkeiten berührt, muss es von der Gemeinschaft und von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet werden (sog. "gemischtes" Abkommen).

In dem Abkommen sollen Aufgaben und Zuständigkeiten der Europäischen Luftverkehrs-Sicherheitsbehörde (EASA) geregelt werden. EASA soll zentral für Erstellung von Vorschriften und teilweise auch für deren Inkraftsetzung, für Musterzulassung von Luftfahrtgerät und für Überwachung der einheitlichen Anwendung der Vorschriften durch die Mitgliedstaaten verantwortlich sein. Beschlussgremium soll politisches Organ sein, in dem die Mitgliedstaaten und Kommission vertreten sind.

Nationale Behörden sollen vorerst weiterhin zuständig bleiben für Einzelzertifikate (u.a. Lufttüchtigkeitszeugnis, Registrierung), Lizenzen und Betriebsanerkennungen. Delegation dieser Aufgaben an die EASA soll durch Beschluss des politischen Organs später möglich sein, ebenso Ausweitung der Zuständigkeiten auf Sicherheitsregelungen für Bereiche Flugverkehrsmanagement und Flughafen.

Im Dezember 1999 hat Kommission Zweifel geäußert, ob Errichtung der EASA als internationale Organisation richtiger Weg sei, um geplante Luftsicherheitsbehörde mit notwendigen Kompetenzen innerhalb kürzester Zeit einzurichten. Insbesondere werden Probleme bei unmittelbarer Anwendbarkeit der EASA Entscheidungen und gerichtlicher Kontrolle gesehen. Kommission sieht Alternative in Gründung einer EG-Agentur, dies schließe Beteiligung von Drittstaaten nicht aus.

Kommission hat im Rat am 28.3.2000 Arbeitsdokument vorgestellt, in dem Möglichkeit der Gründung der EASA als EG-Agentur beschrieben wird. Mittels einer noch auszuarbeitenden Verordnung könnte Grundlage für Arbeitsaufnahme einer EG-Agentur im Jahr 2002 geschaffen werden. Rat hat im Juni 2000 Kommission aufgefordert, Verordnungsvorschlag zur Errichtung einer EASA im EG-Rahmen vorzulegen

• Änderung der VO (EG) Nr. 2027/97 ("Haftungsverordnung")

Vorschlag sieht Anpassung der Haftung von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft für Passagierschäden an das Haftungsregime des Montrealer Übereinkommens vom 28.5.1999 vor. Mit vorgesehener Verweisung auf einschlägige Haftungsnormen des Montrealer Übereinkommens werden über die nahezu identischen Regelungen der VO (EG) Nr. 2027/97 und des Montrealer Obereinkommens für Personenschäden von Passagieren hinaus die europarechtlichen Haftungsregeln auf Sachschäden von Passagieren und auf Verspätungsschäden ausgedehnt.

• Emissionen von Flugzeugen

Kommission hat Vorschlag für Richtlinie zur Begrenzung der Emission von Stickoxiden durch zivile Unterschall-Strahlenflugzeugen vorgelegt, nach der nur noch solche neuen Kapitel-3-Flugzeuge in den Mitgliedstaaten registriert werden können, die die neuen ICAO-NOX Grenzwerte nochmals deutlich unterschreiten.